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让规范性文件更规范,内外监督当形成合力

发布时间:2019-08-12       点击数:57

对行政规范性文件进行合法性审核,属于规范性文件出台前行政机关内部的法律性审视和把关,这并非行政内部监督的新设机构、新增职能,而是对既有监督设计的一次制度性激活尝试。按照新一轮国家机构改革方案的设计,负责规范性文件合法性审核的各级政府法制办并入新组建的司法行政机关,借此机会,对规范性文件进行合法性审核的职能得以激活,行政内部的法制监督不仅在程序上得到理顺,包括人员的配备、执行细节的优化等方面都被寄予更多期待。

日前,全面推行行政规范性文件合法性审核机制工作推进会在山东济宁召开,会议要求完善评估论证、公开征求意见、合法性审核、集体审议决定和向社会公开发布等程序性制度规定,在今年底前,实现行政规范性文件合法性审核机制的全覆盖。

除了在规范性文件出台前进行合法性审核,在规范性文件出台后,同样有以行政诉讼为代表的司法监督,对具体行政行为(以及对行政规范性文件)履行合法性审查的使命。而包括人大监督、社会监督在内的全方位监督体系,也一直在努力与司法监督形成合力,确保国家权力体系的健康、良性运转,以增进全民福祉,从根本上提升社会成员的公共体验。

这已经是公众在近期第二次看到以“推进会”名义对专项工作做前期总结并计划作进一步推动的全国性会议了。本月中旬,政法领域全面深化改革推进会在成都召开,就“如何科学设计对司法权力的监督”等问题展开研讨。本次会议是司法部重新组建以来首次专门就行政规范性文件制定和管理召开的全国性会议,在此之前的2018年12月,国务院办公厅就已印发《关于全面推行行政规范性文件合法性审核机制的指导意见》,从国家层面对行政规范性文件合法性审核机制的主体、范围、程序、职责、责任等作出规定。

南都社论

行政决策乃至行政规范性文件的“一言堂”专断现象并非始于今日,很大程度上“一言堂”往往就出现在集体会商的场景中,原本应当集体讨论、畅所欲言的场所却因权力过分集中而导致“一言九鼎”,会场鸦雀无声,参会者随声附和。具体的行政决策也好,行政规范性文件的制定也罢,坚持集体审议的核心不仅仅在于集体会商的具体形式,更在于让充分讨论、畅所欲言的氛围有制度保障。对行政规范性文件的制定建立完善的评估论证、公开征求意见、合法性审核制度,通过合法性审核对规范性文件中的行政机关部门利益甚至是领导个人意愿和利益进行必要剔除,在行政主体的行为到达行政相对人行使之前,在行政权力内部尽最大可能形成对“一言堂”的制度性防御,从而确保行政权力运行最基本的公共属性。

行政权力的行使本身就应当伴随着无处不在的监督而存在,无论是从具体行政行为做出时的“法无授权不可为”,还是行政规范性文件出台前的行政内部审核,监督的存在及有效运转,都是为了让权力保持谦卑。对行政规范性文件进行合法性审核并非权力监督的终点,而只是治理现代化转型语境中监督和制约机制的一个开始。

有必要强调,本次会议提出的合法性审核机制全覆盖,不仅应当是从地域、部门层面确保备案审查机制的全部落地,更重要的是对所有出自行政机关的规范性文件都不留制度后门。制发行政规范性文件是政府履行管理职能的重要方式,这是比个案化的行政执法行为更具辐射力的一种抽象行政行为。制定行政规范性文件的目的,在于规范每一个具体的行政管理、执法以及服务行为,而对规范性文件的出台过程本身,尤其是在其出台前进行前置的合法性审核,同样必须有制度性的规范,原因很简单,因为这有利于杜绝具体行政过程中违法决策、“一言堂”专断决策和“拍脑袋”决策。

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